Loin de former chacune un corps d’institutions permanentes, les politiques de l’espace, en Algérie, se sont, jusqu’à un passé récent, exprimées par des directives de circonstances dont l’amalgame a évolué sans cesse. C’était à l’époque de l’État-entrepreneur. Non pas que la planification urbaine n’existât point, celle-ci avait présenté de tout temps des carences marquées le plus souvent par une césure entre politiques prônées et pratiques urbaines souvent prédatrices. Mais même si aujourd’hui, on croit pouvoir mettre un terme au développement anarchique de l’urbain en déployant des moyens financiers conséquents et des instruments de gestion foncière potentiellement efficaces, les dysfonctionnements demeurent. Lors de la première décennie de l’après-indépendance, la question urbaine était évacuée des préoccupations du nouvel État algérien, même si Alger avait semblé, à un moment, susciter quelques velléités pour organiser sa croissance, par l’institution d’un comité interministériel, le COMEDOR qui impulsa une première étude d’aménagement, mais dont les activités furent gelées, après un laps de temps très court, et sans que, par la suite, sa dissolution ait été prononcée. Les regards étaient portés essentiellement sur le secteur industriel, surtout à partir de 1967, parce que jugé prioritaire, en tant que base d’une économie autocentrée. L’agriculture aussi n’avait pas suscité une attention particulière à son développement, car il fallait d’abord prendre le soin de rassembler les moyens matériels et financiers pour être en mesure d’engager toute action dans ce secteur. Mais Cela a pu se faire dès la nationalisation des hydrocarbures en 1971. Cette période correspond pourtant à une forte urbanisation des pôles concernés par cette industrialisation et au rush migratoire que connurent la plupart des villes. C’est également celle où les services et l’administration ont continué à être gérés par des textes issus de la colonisation. En effet, pour des raisons de continuité de fonctionnement, une loi de décembre 1962 a prorogé toutes celles élaborées par l’État français, quand leurs dispositions n’allaient pas à l’encontre de la souveraineté nationale. Les textes relatifs aux plans d’urbanisme rentraient dans ce cadre, puisqu’un décret, pris en 1960, a permis l’application du décret 58-1463 du 31 décembre 1958, concernant les Plans d’urbanisme directeurs et les plans d’urbanisme de détail. Cela devait perdurer normalement jusqu’au mois de juin 1975, date limitant la validité des textes d’origine coloniales dont la substitution a été rendue indispensable par les dispositions d’une ordonnance de 1973. Car, paradoxalement, en 1974, et par l’artifice d’une simple circulaire prise par le ministère des travaux publics, chargé de l’urbanisme, circulaire relative à la conférence interservices chargée de l’examen technique des documents du PUD, les dispositions d’origine coloniale sont prorogées de fait. Elles ne seront remises en cause que bien plus tard, en 1990, date d’adoption d’une loi relative à l’aménagement et à l’urbanisme. Parmi tous les dispositifs territoriaux, le PUD est celui dont l’histoire est sans doute la plus révélatrice. Il a joué un rôle très important, même s’il a été grandement critiqué pour sa supposée inefficacité. En tant qu’instrument, on expliquait qu’il ne permettait pas la maîtrise de la croissance urbaine, ni le contrôle de l’urbanisation anarchique. Il n’assurait pas, non plus, un urbanisme de qualité, c’est-à-dire offrant un cadre vie, pour le moins, décent. Sa procédure montre que les gestionnaires interviennent au terme de toutes les études dont la durée dépasse parfois trois années, ce qui place le plan « idéal », une fois élaboré, dans une position de déphasage par rapport au rythme réel de la dynamique urbaine. D’autres défauts affectent le PUD. Ils ont trait aux méthodologies de son élaboration qui présentent un caractère uniforme, dans la mesure où il s’agit de transplantation mécanique de plans élaborés dans des conditions socio-économiques particulières et ne s’intégrant pas dans la planification nationale. Le caractère spécifique d’une ville est la plupart du temps ignoré, instaurant ainsi une méthodologie unique pour l’ensemble des entités urbaines qui restent détachées de leur contexte régional, dès lors que la connaissance de ce dernier demeure fondamentale pour les perspectives de développement. La ville est également traitée comme une unité coupée de l’espace rural, alors que l’équilibre du cadre de vie implique une intégration des deux ensembles. Mais du point de vue opérationnel, il a joué un rôle prééminent dans la production de l’urbain. Il a servi, en effet, à la création des ZHUN pour la réalisation des grands programmes de logements sociaux initiés de 1974 à 1985. Il a pu également faciliter l’accès pour les constructions individuelles à travers l’application de l’ordonnance et des décrets concernant la cession des réserves foncières. Le PUD a aidé, en outre, à la réalisation des investissements publics, de toutes sortes. C’est dire que cet instrument a été fondamental dans l’application des politiques du logement social, mais il a surtout permis de procéder à un transfert de « rente urbaine foncière » au profit de certaines couches sociales. Il n’a été abandonné, comme on l’a vu, que lorsque la Constitution de 1989 ait reconnu la propriété privée, ce qui a permis, par la suite, d’adopter la loi sur le PDAU qui, le nom l’indique peu, est un plan communal d’aménagement de tout l’espace, tant rural qu’urbain. En plus, son originalité s’articule sur plusieurs points : l’Etat n’est plus seul habilité à élaborer un plan. Celui-ci doit être fait avec l’entière responsabilité des élus communaux, mais d’autres opérateurs y sont également impliqués. Ces derniers sont représentés dans une commission de suivi du PDAU, et sont partie prenante dans le processus de concertation officiel pour l’adoption des objectifs et des orientations assignés au document, que la loi rend opposables à toute initiative non conforme au plan adopté par la commune. Les POS sont dotés des mêmes caractéristiques juridiques. À la différence du PUD, élaboré sur la base de perspectives de croissance assorties de ratios de calcul des besoins (nombre de personnes par logement et nombre d’emplois à créer), les acteurs, pour ce qui est du PDAU, n’ont pas d’obligation institutionnelle, la ville se transformant directement, à partir des choix croisés de tous les acteurs. Mais il est un point qui demeure également crucial à signaler, il intéresse les droits à construire. Ceux-ci sont assujettis à la propriété du sol, car si, par exemple, l’État a besoin d’un terrain privé pour y édifier un ouvrage, il doit d’abord l’acquérir moyennant paiement. En plus, le propriétaire n’est pas soumis par le PDAU à l’obligation d’y réaliser quoi que ce soit, mais s’il le fait, il doit seulement respecter ses prescriptions réglementaires. Pour l’ensemble des communes, la plupart des PDAU ont été réalisés en moins de cinq ans. C’était, en fait, une opération nationale, et en même temps une opération d’urgence, parce qu’il fallait pallier une urbanisation le plus souvent compromise. L’élaboration des POS a été faite par la suite, mais parfois parallèlement à celle des PDAU. Fruit d’un découpage de l’espace urbain, les POS sont de deux types. Il y a ceux qui sont dits d’aménagement et privilégiant les terrains vierges en situation de périphérie, ils ont pour objectif premier de cerner et de réglementer l’entité urbaine en partant des contours d’une agglomération délimitée dans les termes du PDAU. Il peut s’agir aussi de POS d’extension, puisqu’il faut d’abord trouver des terrains urbanisables. Les autres sont appelés POS de restructuration, ils sont entrepris à l’intérieur de l’agglomération. Les études de plans d’occupation des sols sont menées d’abord en partant de l’analyse d’un état de fait avec une enquête socio-économique exhaustive lorsque le terrain est occupé. La connaissance du territoire du POS concerne alors les données physiques, morphologiques et d’implantation humaine, pour pouvoir proposer des solutions d’aménagement en phase avec les orientations du PDAU, en concertation avec le maître d’ouvrage et en tenant compte des données du site et de la situation. PDAU et POS sont deux instruments qui ont certes le mérite de combler un vide juridique patent, parce qu’ils constituent un moyen de maîtrise du développement urbain, mais les études ont montré que leur apport, potentiellement efficace, est entaché de lacunes entamant ainsi leur efficience Celles-ci résident, d’une part, dans la manière qui a présidé la réalisation des PDAU, où l’on relève l’absence réelle d’une véritable philosophie d’un projet urbain qui devrait déterminer au préalable le rôle des POS dans ces derniers, et d’autre part dans les contraintes, comme nous le verrons, de mise en œuvre des POS eux-mêmes.